L’identificazione del cittadino nei Servizi Demografici

Ultima modifica 9 agosto 2023

La corretta identificazione del cittadino è il presupposto essenziale per la corretta registrazione dei dati anagrafici e di tutti gli elementi relativi al suo status, negli atti dello stato civile e in anagrafe. Gli elementi minimi che identificano un soggetto sono nome, cognome, data e luogo di nascita. Un altro elemento identificativo essenziale per il cittadino è senz’altro la cittadinanza, che è rilevante proprio per le materie di natura demografica in quanto ci dice a quale legge nazionale sono collegati i suoi diritti della personalità e il suo status.

L'importanza della corretta identificazione del cittadino italiano o straniero

L’obbligo di una corretta identificazione del cittadino nei rapporti con la pubblica amministrazione ha una rilevanza di carattere generale; troviamo, tuttavia, riferimenti espliciti nell’art. 38 del DPR n. 445/2000 relativamente alle istanze e dichiarazioni rese alla pubblica amministrazione e, in anagrafe, nell’art. 6 del DPR n. 223/1989 in base al quale “le persone che rendono le dichiarazioni anagrafiche debbono comprovare la propria identità mediante l'esibizione di un documento di riconoscimento”.

I riferimenti del Testo Unico sulla documentazione amministrativa

La fondamentale distinzione operata dal DPR n. 445/2000 è quella tra documento d’identità e documento di riconoscimento.

Dpr n. 445/2000, art. 1 Documento d'identità: la carta d’identità e ogni altro documento munito di fotografia, rilasciato su supporto cartaceo, magnetico o informatico, dell’amministrazione competente dello Stato italiano o di altri Stati, con la finalità prevalente di dimostrate l’identità del suo titolare. Documento di riconoscimento: ogni documento munito di foto del titolare, rilasciato su supporto cartaceo, magnetico o informatico, da una pubblica amministrazione italiana o di altri stati, che consente l’identificazione personale del titolare.

La distinzione è quindi nella finalità: soltanto la carta d’identità è rilasciata e utilizzata per rendere pubblica l’identità di una persona. Il documento di riconoscimento, tuttavia, può supplire alla corretta identificazione. Si tratta della clausola di equipollenza, richiamata all’art. 35 del DPR.

Dpr n. 445/2000, art. 35:

In tutti i casi in cui nel presente testo unico viene richiesto un documento d’identità, esso può sempre essere sostituito dal documento di riconoscimento equipollente ai sensi del comma 2.

Sono equipollenti alla carta di identità il passaporto, la patente di guida, la patente nautica, il libretto di pensione, il patentino di abilitazione alla conduzione di impianti termici, il porto d'armi, le tessere di riconoscimento, purché munite di fotografia e di timbro o di altra segnatura equivalente, rilasciate da un amministrazione dello Stato.

L’equipollenza si esercita nell’ambito degli atti previsti dal Testo Unico, ovvero: dichiarazioni e istanze del cittadino alla pubblica amministrazione; dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà.

Non è scontato, quindi, che in specifiche situazioni un soggetto anche pubblico (forze dell’ordine, gestore di pubblico servizio) possa pretendere l’esibizione della carta d’identità e non accettare un documento di riconoscimento. Nei rapporti con l’utenza, invece, l’operatore demografico applica sempre il principio di equipollenza e, anzi, fa dell’esibizione documentale la prima e prioritaria fonte di informazioni oggetto di registrazione anagrafica.

d.P.R. n. 445/2000, art. 45 - Documentazione mediante esibizione

1. I dati relativi a cognome, nome, luogo e data di nascita, la cittadinanza, lo stato civile e la residenza attestati in documenti di identità o di riconoscimento in corso di validità, possono essere comprovati mediante esibizione dei documenti medesimi. E’ fatto divieto alle amministrazioni pubbliche ed ai gestori o esercenti di pubblici servizi, nel caso in cui all'atto della presentazione dell'istanza sia richiesta l'esibizione di un documento di identità o di riconoscimento, di richiedere certificati attestanti stati o fatti contenuti nel documento esibito. E’ comunque fatta salva per le amministrazioni pubbliche ed i gestori e gli esercenti di pubblici servizi la facoltà di verificare, nel corso del procedimento, la veridicità e l'autenticità dei dati contenuti nel documento di identità o di riconoscimento.

2. Nei casi in cui l'amministrazione procedente acquisisce informazioni relative a stati, qualità personali e fatti attraverso l'esibizione da parte dell'interessato di un documento di identità o di riconoscimento in corso di validità, la registrazione dei dati avviene attraverso l'acquisizione della copia fotostatica non autenticata del documento stesso.

3. Qualora l'interessato sia in possesso di un documento di identità o di riconoscimento non in corso di validità, gli stati, le qualità personali e i fatti in esso contenuti possono essere comprovati mediante esibizione dello stesso, purché l'interessato dichiari, in calce alla fotocopia del documento, che i dati contenuti nel documento non hanno subito variazioni dalla data del rilascio.

L’articolo 45, insieme al 73, confermano che l’utilizzo di un documento di identità o riconoscimento rilasciato dalla pubblica amministrazione è sempre responsabilità del cittadino, che può farlo valere anche quando scaduto vista la prioritaria esigenza dell’amministrazione pubblica di ricorrere all’identificazione documentale.

L'identificazione per il rilascio di carta d'identità

Chi richiede la carta d'identità è tenuto a dimostrare la propria identità personale, e il documento deve essere rilasciato dopo rigorosi accertamenti sulla identità della persona richiedente. Con l’esclusione, indispensabile, dei minori al momento del primo rilascio del documento (per cui sarà inevitabile far ricorso all’identificazione attraverso i genitori o il tutore), l’identificazione all’atto del rilascio può avvenire nei seguenti modi:

1. utilizzo altri documenti di identità o riconoscimento;
2. conoscenza personale;
3. ricorso alle forze di polizia;
4. utilizzo di testimoni fidefacenti.

1) Utilizzo di documenti d'identità

Il funzionario incaricato può ricorrere, richiedendo naturalmente anche la collaborazione di altri Comuni o altre pubbliche amministrazioni, a:

carta di identità in possesso del richiedente;

altri documenti di riconoscimento (permesso di soggiorno, passaporto, porto d’armi, libretti di pensione, e ogni altro documento con generalità e foto rilasciata da una Pubblica Amministrazione statale);

cartellino di precedente carta d’identità agli atti del Comune o di altro Comune.

In ogni caso, il documento prescelto potrà essere anche scaduto, purché consenta l’identificazione del titolare da parte del pubblico ufficiale.

2) Conoscenza personale

E' una prassi certamente possibile poiché il pubblico ufficiale è anche deputato a ciò e ha pieno titolo a procedere; il pubblico ufficiale deve essere a conoscenza delle esatte e certe generalità della persona da riconoscere.

3) Identificazione a mezzo di polizia

Nei casi in cui non sia possibile utilizzare un documento, occorre ricordare la possibilità offerta dall'art. 4 del T.U.L.P.S. in base al quale l'autorità di pubblica sicurezza è preposta all'accertamento dell'identità di coloro che "non sono in grado o si rifiutano di provare la loro identità”. In questi casi il documento viene validamente sostituito da un'attestazione, corredata di fotografia, rilasciata dalla Questura o dal commissariato di polizia; occorrerà invitare l’interessato, totalmente sprovvisto di documenti, a farsi identificare dalle autorità preposte.

4) Identificazione a mezzo di testimoni fidefacenti

Si tratta di una possibilità prevista dalla legge sul notariato (Legge 16.02.1913, n. 89), che all’art. 49 prevede che il notaio, in caso di mancanza di documenti “può avvalersi di due fidefacienti da lui conosciuti, che possono essere anche i testimoni”. E’ quindi indispensabile che i due testimoni siano conosciuti dal pubblico funzionario incaricato del rilascio della carta. In aggiunta, come riferiva una nota della Prefettura di Siena (prot. 6149/2011), “la responsabilità, nella circostanza di identificazione tramite testimoni, qualora si rilevi non veritiera, sarà imputabile, oltre che ad eventuali "falsi” testimoni, anche al funzionario comunale”.

L'identificazione dello straniero

Lo straniero che entra in Italia è tenuto a documentare i suoi dati personali attraverso il passaporto. La norma fondamentale è l’art. 24 della legge n. 218/1995, in base al quale “l’esistenza e il contenuto dei diritti della personalità sono regolati dalla legge nazionale del soggetto”. A livello anagrafico, l’obbligo di esibire il passaporto o documento equipollente (per i cittadini europei, quindi, la carta d’identità) è riscontrabile all’art. 14 del d.P.R. n.223/1989. Il passaporto è quindi necessario esclusivamente:

• quando una persona proveniente dall'estero richiede l'iscrizione anagrafica;
• quando un cittadino straniero richiede la modifica dei propri dati personali in anagrafe;
• quando l'ufficiale dello Stato Civile deve registrare una dichiarazione di uno straniero non residente.

Documenti equipollenti al passaporto e casi particolari

Gli apolidi Lo status di apolidia è riconosciuto dalle competenti autorità ai sensi della Convenzione di New York del 28 settembre 1954. Se privi del documento di identità, l'ufficiale d'anagrafe non potrà che utilizzare il permesso di soggiorno come documento di identificazione, una volta accertato il possesso dello status con certificazione del Ministero dell’Interno o sentenza passata in giudicato. Agli apolidi, tuttavia, può essere rilasciato anche apposito titolo di viaggio, documento equipollente al passaporto.

Richiedenti asilo e titolari di protezione Ai fini anagrafici, le due categorie sono equivalenti in base alle novità normative introdotte dal D.lgs n. 142/2015. L’art. 4 di tale decreto prevede innanzitutto che “al richiedente è rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta asilo valido nel territorio nazionale per sei mesi, rinnovabile fino alla decisione della domanda o comunque per il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi dell'articolo 19, commi 4 e 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150” .

Considerando la regolarità del soggiorno del richiedente asilo fino al momento della decisione della Commissione territoriale e, in caso di ricorso, fino alla sentenza del Tribunale, il terzo comma dell’art. 4 dispone che “la ricevuta attestante la presentazione della richiesta di protezione internazionale rilasciata contestualmente alla verbalizzazione della domanda ai sensi dell'articolo 26, comma 2-bis, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, come introdotto dal presente decreto, costituisce permesso di soggiorno provvisorio”.

In questi casi, quindi, si procede a identificazione con il solo titolo di soggiorno (o ricevuta contenente fotografia e dati anagrafici minimi). “Per quanto riguarda lo specifico caso dei rifugiati politici, dei richiedenti asilo e simili, questi cittadini di norma sono sprovvisti di passaporto; ciò tuttavia, non può pregiudicare il diritto all'iscrizione anagrafica qualora i predetti siano regolarmente soggiornanti ed a condizione, valida per tutti i cittadini, italiani o stranieri, che possano essere identificati.

A tal fine, mancando un passaporto o documento equipollente, si ritiene possibile procedere alla loro identificazione mediante il titolo di soggiorno, che a mente dell'art. 1 lett. c del DPR 445/2000 riveste la natura di documento di riconoscimento” (Ministero dell’Interno – Risposta a quesito 04/07/2006).

Altri documenti equipollenti al passaporto

• passaporto diplomatico;
• libretto di navigazione;
• documento di navigazione aerea, rilasciato ai piloti ed al personale di bordo delle Compagnie Aeree Civili per l'esercizio delle loro attività, ai sensi della Convenzione sull'Aviazione Civile firmata a Chicago il 7 dicembre 1944;
• lasciapassare delle Nazioni Unite;
• documento rilasciato da un quartier generale della NATO al personale militare, civile e alle persone a loro carico (coniuge e figli);
• lasciapassare rilasciato allo straniero che non dispone di un titolo di viaggio valido per tutti gli Stati Schengen, o solo per l'Italia;
• tessera di frontiera o lasciapassare, concesso ai cittadini domiciliati in zone di frontiera, per il transito della frontiera stessa e la circolazione nelle corrispondenti zone degli stati confinanti, in esenzione dal visto.

I dati anagrafici dello straniero iscritto in anagrafe

Gli stati, fatti, e qualità personali, tra i quali sono ricompresi i dati anagrafici dei cittadini non italiani (cognome, nome, luogo e data di nascita, cittadinanza, legami di parentela), per essere riportati negli archivi dell'Anagrafe della Popolazione Residente, devono essere documentati mediante certificati o attestazioni rilasciati dalla competente autorità dello Stato estero, ovvero tramite passaporto, certificato di nascita o attestazione rilasciata dall’autorità consolare straniera. Tali documenti, se scritti in lingua non italiana, devono essere  legalizzati ai sensi dell'articolo 49 del d.P.R. n.200/1967, dalle autorità consolari italiane e corredati di traduzione in lingua italiana, di cui l'autorità consolare italiana attesta la conformità all'originale.

Occorre comunque fare chiarezza sul principio di circolarità dei dati anagrafici all’interno del sistema della pubblica amministrazione, da cui non può essere esclusa l’anagrafe: in sede di trasferimento di residenza tra Comuni, l'ufficiale d'anagrafe ha sempre l'obbligo di integrare i dati anagrafici (tutti) in base a quanto comunicato dal Comune di precedente iscrizione. Richiedere al cittadino una nuova produzione di documenti già esibiti ad altro ufficiale d'anagrafe costituirebbe un ingiustificato aggravio del procedimento. Sarà eventualmente responsabilità del Comune di precedente iscrizione l''eventuale comunicazione di dati errati.

E' comunque sempre necessario verificare la correttezza dei dati, in particolare dei cittadini stranieri, considerato la frequenza con cui, in particolare per alcune nazionalità, si verificano delle modifiche nei dati anagrafici più rilevanti. Pertanto, in particolare al momento dell'iscrizione in Anagrafe, potrà essere richiesta l'esibizione del passaporto o di documenti equipollenti.

Nei casi, sempre molto frequenti, di variazione di generalità di cittadini stranieri, l'obiettivo dell'ufficiale d'anagrafe deve essere sempre quello di registrare il dato esatto, per come cioè documentato dal Paese di provenienza, e al contempo di garantire la continuità del dato anagrafico con quello di Stato Civile, fermo restando la necessità di verificare che le due banche dati si riferiscano effettivamente alla medesima persona.

Se la verifica, che molto spesso potrà essere effettuata dall'ufficiale d'anagrafe dall'incrocio di varie fonti documentali (passaporti, permessi di soggiorno, carte di identità, ecc.) consente ragionevolmente di collegare la nuova identità alla vecchia, l'ufficiale d'anagrafe provvederà immediatamente alla variazione anagrafica con provvedimento d'ufficio. La modifica di tali elementi identificativi (cognome, nome, data e luogo di nascita), per coerenza, dovrà essere riportata anche negli atti dello stato civile in cui compare quella persona, per far sì che la certificazione (di Stato Civile e di anagrafe) riporti sempre il dato esatto al momento dell'emissione.

Nel caso in cui vi fosse difformità nei dati tra documenti identificativi e/o di stato civile relativi alla medesima persona (come nel caso di passaporti e/o carta d'identità straniera valida per l'espatrio, e certificato di nascita o altra documentazione di stato civile), o nel caso in cui il cittadino presenti un passaprto con dati difformi da quelli precedentemente documentati all'Anagrafe, anche se relativi a documenti scaduti, ovvero in tutti quei casi in cui non sia possibile definire con precisione, sulla base della documentazione agli atti dell'ufficio anagrafe, quale sia il dato anagrafico corretto, il dato presente in anagrafe non verrà modificato, se non previa presentazione di un'attestazione consolare, o altra documentazione rilasciata dallo Stato di appartenenza, che definisca con chiarezza quale sia il dato anagrafico corretto.

La cittadinanza del figlio di stranieri nato in Italia

Per i minori nati in Italia da genitori stranieri, l'ordinamento anagrafico prevede l'esibizione di un documento che individui la cittadinanza del minore, non potendo mai l'ufficiale d'anagrafe desumerla automaticamente, e la documentazione
relativa agli status del cittadino straniero dovrebbe sempre provenire dallo Stato di appartenenza: dovrebbe quindi essere esibito dai genitori un passaporto o altra documentazione proveniente dalle autorità di cui la minore è cittadina che attesti la sua cittadinanza.
In attesa di ciò, la cittadinanza del minore dovrà essere registrata come “in attesa di definizione”.

Lo stato civile dello straniero

Lo stato civile del cittadino straniero sarà “non documentato” fino a quando egli non avrà esibito un certificato che attesti lo stato libero o un rapporto di matrimonio o di un’unione civile, rilasciato dallo Stato competente, fatti salvi gli status acquisiti a seguito di evento iscritto o trascritto nei registri dello Stato civile italiani. In caso di divorzio, sarà comunque necessario acquisire anche i dati principali del matrimonio.
Talvolta lo straniero diventa cittadino italiano e in anagrafe permane uno stato civile “non documentato”, in quanto la sola trascrizione dell’atto di nascita privo di annotazione di matrimonio non è sufficiente ad attestare la libertà di stato.
Se lo straniero naturalizzato italiano necessitasse di un certificato di stato libero, dovrà documentare tale dato – per il periodo in cui era straniero – mediante certificazione rilasciata dallo Stato allora competente.
Ciò non gli impedirà di contrarre matrimonio in Italia: non potendo pretendere alcun nulla osta o certificato di capacità matrimoniale – trattandosi di cittadino italiano – l’ufficiale dello Stato civile procederà con l'acquisizione d'ufficio della documentazione prevista per i cittadini italiani.