La normativa sulla documentazione amministrativa, d.P.R. n.445/2000, distingue all'art.1, comma I, lettere c) e d), il documento di riconoscimento e il documento d'identità:

DOCUMENTO DI RICONOSCIMENTO: ogni documento munito di fotografia del titolare e rilasciato, su supporto cartaceo, magnetico o informatico, da una pubblica amministrazione italiana o di altri Stati, che consente l'identificazione personale del titolare.

DOCUMENTO D'IDENTITA': la carta d'identità ed ogni altro documento munito di fotografia del titolare rilasciato, su supporto cartaceo, magnetico o informatico, dall'amministrazione competente dello Stato italiano o di altri Stati, con finalità prevalente di dimostrare l'identità personale del suo titolare.

Possiamo riscontrare tre differenze sostanziali tra le due definizioni:

1 - L'individuazione dei documenti rientranti nell'una o nell'altra definizione.
La definizione di documento d'identità, viene individuato quale documento d'identità per eccelenza la carta d'identità (oggi CIE), e solo a seguire vengono individuati altri documenti.
La definizione di documento di riconoscimento fa riferimento ad ogni documento munito di fotografia del titolare rilasciato da una pubblica amministrazione; non vi è pertanto nessuna individuzione di un documento di riconoscimento per eccellenza.

2 - L'organo deputato al rilascio.
Il documento di riconoscimento può essere rilasciato da ogni pubblica amministrazione, sia centrale che periferica, comprese le scuole di ogni ordine e grado, gli enti locali, le istituzioni universitarie, gli ordini professionali, le camere di commercio, le AUSL, ecc. (per un elenco esaustivo si veda il sito di Istat.
Il documento d'identità può essere rilasciato solo dalle amministrazioni dello Stato, ovvero dai Ministeri, dal Prefetto e dal Sindaco.

3 - Le finalità del documento.
Il documento di riconoscimento ha come finalità l'identificazione personale del titolare.
Il documento d'identità ha come finalità dimostrare l'identità personale del suo titolare.
Identità ed identificazione non sono sinonimi.L'identità è l'insieme dei caratteri particolari che individuano una persona distinguendola dagli altri.
L'identificazione è invece l'azione e il risultato dell'identificare, ovvero del riconoscere, stabilire un'identità certa.

Pertanto prima bisogna attribuire un'identità per mezzo della carta d'identità o di altro documento rilasciato da un'amministrazione dello Stato (passaporto, porto d'armi, patente), successivamente si può procedere ad identificare/riconoscere tramite ogni documento di riconoscimento rilasciato da una pubblica amministrazione.
La carta d'identità, dovendo attribuire un'identità, necessita di un'immagine che riproduca i caratteri somatici della persona per ricollegarli alle generalità desumibili dall'atto di nascita ed all'atto di nascita stesso per evitare casi di omonimia, solo così facendo quell'immagine consente il susseguente rilascio dei documenti di riconoscimento, a loro volta muniti di fotografia.

L'equipollenza dei documenti di riconoscimento

L'art.35 del d.P.R. n.445/2000 prevede che il documento d'identità può essere sostituito da un documento di riconoscimento nei casi previsti dallo stesso Testo Unico, ovvero:

• impedimento alla sottoscrizione e ricevimento della dichiarazione previo accertamento da parte del pubblico ufficiale dell'identità personale del dichiarante (art.4);
• autenticazione di sottoscrizione apposta in presenza del pubblico ufficiale previo accertamento dell'identità del sottoscrittore (art.21);
• presentazione di istanze e dichiaraizoni sostitutive di atti di notorietà con allegazione del documento d'identità (art.38);
• documentazione tramite esibizione (art.45).

In specifiche situazioni un soggetto pubblico (forze dell'ordine, gestore di pubblico servizio) potrebbe pretendere l'esibizione di un documento d'identità e non accettare un documento di riconoscimento.

Il permesso di soggorno

Il permesso di soggiorno, pur essendo un documento rilasciato da un'amministrazione dello Stato (Questura) previo accertamento dell'identità personale, non è annoverato tra quelli equipollenti alla carta d'identità.
Questa scelta pare essere stata dettata dalla volontà di mmantenere su due piani distinti il permesso di soggiorno quale titolo autorizzativo destinato ad attestare la regolarità del soggiorno sul terriotrio nazionale, dalla carta d'identità finalizzata invece a comprovare l'identità della persona ai dini di polizia.
Ulteriore conferma dalla circostanza che lo straniero, a richiesta degli agenti di pubblica sicurezza, deve esibire sia il permesso di soggiorno che il documento d'identificazione (art.6, c.3, d.Lgs. n.286/1998).
Dalla lettura degli atti parlamentari alla L. n.94/2009 e alcune circolari e sentenze (Circolare della Prefettura di Prato n.2004004500 del 10/08/2004, sentenza del TAR Emilia Romagna n.2343 del 6/06/2008), risulta evidente come il permesso di soggiorno possa essere utilizzato quale documento di riconoscimento, quantomeno per le finalità previste dal d.P.R. n.445/2000.

Eccezioni a quanto finora previsto sono rappresentate da:

• permesso di soggiorno per stranieri residenti di lungo periodo, il quale costituisce un documento d'identificazione personale (art.17, c.2, d.P.R. n.394/1999);
• permesso di soggiorno rilasciato ai richiedenti asilo e titolari di protezione o la ricevuta della richiesta dello stesso munita di fotografia, che è utilizzato a fini identificativi al momento dell'iscrizione anagrafica (risposta del Ministero dell'Interno ad un quesito del 4/04/2006).

Si rammenta che un documento che non riporta la fotografia, quale la tessera sanitaria/codice fiscale, non può essere considerato né un documento d'identità né un documento di riconoscimento.